破解地方政府“内卷式”竞争，出路在哪里？

　　●越是市场经济发展到高级阶段，市场体制和竞争机制越成熟，地方政府“内卷型”或包含“内卷”内容的法规、政策和措施，会使得全国整体、统一的市场碎片化，对市场竞争机制造成损害，其资源错配和低效问题就凸显出来

　　●党的二十届三中全会要求“规范地方招商引资法规制度”和“规范税收优惠政策”，这里的“法规制度”和“政策”，主要指的是地方招商引资和税收优惠的地方性法规、地方规范性文件以及具体政策措施，是《条例》调整的主要对象，应当审查

　　在法治轨道上破解地方“内卷式”竞争

　　反内卷，是当下的热门话题。去年7月30日，中央政治局会议提出“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。随后召开的中央经济工作会议明确提出“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”。今年政府工作报告中首次写入综合整治“内卷式”竞争。7月1日，中央财经委员会第六次会议明确要求“依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出”，并首提“统一政府行为尺度”。

　　从“防止”到“综合整治”，从“强化行业自律”到“规范地方政府和企业行为”，中央对“内卷式”竞争的措辞越来越严厉，对象也从行业企业扩展到地方政府。如何看待地方政府在“内卷式”竞争中扮演的角色，又该如何破局呢？

　　地方政府与“内卷式”竞争的形成

　　“内卷式”竞争是企业在一种经济生态中的非理性博弈状态，其核心特征是行业内所有参与者陷入“投入和产量增加但整体收益不升反降”的恶性循环，其本质是重复生产产能过剩引发供需失衡。在这种模式下，企业并非通过技术创新、服务或效率提升获取竞争优势，而是依赖短时期简单的规模扩张、价格竞低等低水平策略争夺有限的市场，其他企业被迫卷入压低价格、削减成本乃至牺牲产品质量的“非理性竞争”，最终导致全行业低水平生产、利润空间萎缩，更导致“劣币驱逐良币”的行业生态恶化，全行业无力投入创新突破重围开拓新产品新市场，其影响最终传导至广大劳动者和消费者及产业链，甚至引发系统性风险。

　　从形成机制看，“内卷式”竞争往往始于部分企业“饮鸩止渴”式短期逐利行为。当某一行业出现市场红利时，大量资本和资源迅速涌入，企业为抢占先机而扩大产能。随着供给快速超过需求，市场竞争加剧，部分企业选择以降价为手段维持或扩大市场份额，其他企业被迫跟进，形成“价格下降—利润压缩—进一步扩产—价格再降”的闭环。在这个过程中，行业整体利润摊薄、技术创新停滞、资源配置效率低下，企业陷入“越卷越亏损”、行业陷入“越卷越落后”、国家陷入“越卷越危险”境地。

　　企业间的“内卷式”竞争与地方政府的产业政策相关，“唯GDP”的政绩观以及“偏科”的官员考核评价体系，驱动地方政府为追求短期经济增长等目标，在同质化领域过度投入政策和财政资源，打造“政策洼地”，却未能提升整体发展效益，与可持续创新发展背道而驰。表面上看，内卷式竞争是市场供需的结构性失衡和部分企业竞争策略的短视和同质化造成的，但深层次原因却在于制度性障碍和政策扭曲——地方不公平歧视性产业政策、地方保护与市场分割构成“内卷式”竞争的源头性制度因素。部分地区不顾实际条件盲目上马新兴产业、重点产业，造成大量重复建设，地方政府在其中扮演了助力者角色，影响叠加放大。

　　长期以来，部分地方政府选择性、歧视性、非公平性招商引资、财政奖补、税收优惠等不符合国家法律规定和中央决策部署的产业政策“内卷式”竞争，成为我国统一大市场建设面对的顽瘴痼疾和高质量发展的主要障碍。这种内卷主要表现在，地方政府通过制定包含影响生产经营成本内容的地方法规和政策措施，包括但不限于给予特定企业税收优惠、给予特定企业选择性或差异化的财政奖励或者补贴、给予特定企业在要素获取行政事业性收费和政府性基金等方面的优惠，争相对企业“给资源、给土地、给市场、给税收、给补助”，拼的是谁的土地价格低、谁的补贴多、谁的税收优惠幅度大。企业过分追逐“政策优惠”，甚至“套补骗补”，轻视和逃避市场竞争，背离了市场化和经营初衷。地方政府产业政策“内卷”，带动企业“内卷”，低效重复生产加码，供需失衡加剧。

　　地方法规政策的无序“内卷”

　　通过政府有形之手的产业政策积极开展地方竞争，在市场经济培育和发展初级阶段，先把各地经济盘活培育市场，可以推动地方快速发展。但是，当市场经济发展到高级阶段，市场体制和竞争机制越成熟，地方政府“内卷型”或包含“内卷”内容的法规、政策和措施，会使得全国整体、统一的市场碎片化，对市场竞争机制造成损害，其资源错配和低效问题就凸显出来。

　　其一，地方法规政策无序“内卷”，破坏竞争、误导市场。“内卷型”法规政策各自为政，制定大量各不相同的区别对待和歧视性规定，人为影响生产经营成本和经营行为，让企业之间的竞争变得不公平；在地区市场上设置显性或隐性壁垒，妨碍资源和要素自由流动；抑制市场竞争机制，导致资源错配和低效配置，降低创新活力；“扶强不扶弱”的大企业偏好使得中小企业的公平竞争机会受到挤压。

　　其二，地方“内卷型”法规政策导致产能过剩和公共资源错配。地方之间“以邻为壑”“互害式”产业政策竞赛，互挖存量企业导致无效损耗，对特定企业给予巨额补贴或优惠加剧了地方财政负担，而且容易引发产业同质化发展，出现产能比拼、导致产能过剩；产能过剩又扩大了企业倒闭或破产的风险，进而导致政府公共投入损失、公共资源浪费和政府债务累积，还会挤占政府更应该负担的公共服务和公共福利的人力和财力投入。

　　其三，地方“内卷型”法规政策措施从决定到实施，容易出现利益输送，不利于构建亲清政商关系，具有特殊的社会危害性。“内卷型”法规政策措施通常是地方权力超出法律实体和程序规定的“滥用”表现，超常规奖补政策措施助长了企业“短期套利”行为，容易发生侵占国有资产现象；政府过度承诺容易引发拒绝兑现承诺，引发法律纠纷，损害政府公信力；地方政府“内卷式”恶性竞争容易诱发权力俘获、利益输送。

　　另外，地方“内卷型”法规政策措施，是由公共权力制定并实施的，对市场的统一和竞争的公平之破坏具有“源头性”，影响广泛且持久。

　　事实上，在成熟的市场经济环境中，尤其需要政府更好地发挥作用，政府主要财政资源和政策发力应该聚焦在创造市场主体所需要的良好营商环境上，包括公平的市场竞争秩序、稳定的法治环境和科学可信的信息发布，政府要制定好法律规则，公平执法公正监管。

　　公平竞争审查制度提供制度路径

　　法治是最好的营商环境。党的二十届三中全会指出，法治是中国式现代化的重要保障。营商环境的主要内涵在于公平竞争，优化营商环境的关键在于法治。

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确要求，构建全国统一大市场，强调加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。尤其引人注目的是，《决定》明文规定，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为，旨在促进地方产业政策转型升级。《决定》为破解地方“内卷”和优化营商环境指明了方向。当下及未来，我国需要破除这些地方保护主义，各地区要正确处理局部和全局的关系，发展经济不能只顾当地和眼前的一点利益，更要追求国家经济发展的“全局”“大局”。

　　公平竞争审查制度为破解“内卷式”恶性竞争提供了制度路径。公平竞争审查制度作为我国进一步深化改革的顶层设计和关键制度，为规范地方不公平不透明歧视性优惠政策提供了最佳的法律依据和制度路径。通过该制度的实施，推动地方产业政策向公平化、法治化、透明化、可预期转型升级。

　　《反垄断法》和《公平竞争审查条例》要求，政府要尊重市场、竞争优先，建立和实施公平竞争审查制度，规范政府有关行为，破除地方保护和市场分割。政策制定机关在起草或制定涉及经营者经济活动的法律、法规、规章、规范性文件和其他政策措施，均应当纳入审查范围；经审查具有排除、限制竞争效果的，不予出台或予以调整；对未进行公平竞争审查的，不得出台。可以说，该制度是国家为解决地方“内卷式”恶性竞争“量身打造”的制度创新，将在推进全国统一大市场建设和优化营商环境当中发挥巨大作用。

　　公平竞争审查制度的有效实施离不开制度法治化建设和持续强化制度刚性约束。继2022年公平竞争审查制度融入《反垄断法》之后，2024年国务院又颁行了《公平竞争审查条例》，旨在从源头上更加有力打破地方保护、规范财政补贴地方优惠政策，对于更好发挥市场机制作用，维护市场秩序，把地方发展纳入国家整体发展和长远发展的轨道，具有重大现实意义。党的二十届三中全会要求“规范地方招商引资法规制度”和“规范税收优惠政策”，这里的“法规制度”和“政策”，主要指的是地方招商引资和税收优惠的地方性法规、地方规范性文件以及具体政策措施，是《条例》调整的主要对象，应当审查。这有助于在法治轨道上刚性约束和规范地方内卷行为，在地方招商引资法规制度和税收优惠政策起草制定过程中“去内卷化”，促进地方产业政策转型升级，从而提升央地之间发展目标的一致性，形塑各地政策取向一致性，统一政府行为尺度，从根本上消除“内卷式”竞争的动因。

　　(孙晋作者系皖西学院“大别山学者”讲席教授、武汉大学法学院二级教授、中国商业法研究会副会长)

　　(大众新闻.大众日报)